Uniunea Europeană: cum funcționează, explicat pe înțeles

Uniunea Europeană funcționează ca un club de state care au decis să exercite împreună o parte din puterile lor, după reguli scrise în tratate. Statele membre rămân suverane, au propriile constituții, parlamente și guverne, dar în domeniile pe care le-au transferat Uniunii, de la piața unică la politica comercială, deciziile se iau la nivel european și se aplică la fel în toate cele 27 de țări.

Pentru un cetățean român, asta înseamnă că o parte din regulile care îi privesc viața de zi cu zi, de la garanția produselor și roamingul telefonic până la protecția datelor personale sau subvențiile agricole, nu se scriu doar la București, ci și la Bruxelles, Strasbourg și Luxemburg. Ghidul de față explică pe înțeles cum este construită Uniunea, cine decide, cum se adoptă și se aplică legile europene, de unde vin banii și ce poți face concret ca cetățean european. Informațiile au caracter general și educativ; regulile se pot schimba prin revizuirea tratatelor sau prin legi noi, iar sursele oficiale rămân portalul europa.eu și EUR-Lex.

Ce este Uniunea Europeană și ce nu este

Uniunea Europeană este o organizație politică și economică sui generis, adică unică în felul ei: nu este un stat federal, dar este mult mai mult decât o organizație internațională obișnuită. Spre deosebire de ONU sau de NATO, Uniunea poate adopta acte juridice care obligă direct cetățenii și firmele, fără să mai treacă prin parlamentele naționale, iar o instanță proprie veghează ca aceste reguli să fie aplicate uniform.

Totodată, Uniunea nu are o armată proprie, nu încasează direct impozitul pe venit, nu are o constituție în sens clasic și nu poate face nimic în afara competențelor atribuite. Ea are personalitate juridică, adică poate încheia tratate internaționale în nume propriu, și are un drapel (cele 12 stele aurii pe fond albastru), un imn (Oda bucuriei) și ziua de 9 mai ca Ziua Europei.

Trei lucruri care se confundă des

Multe confuzii vin din faptul că „Europa” are mai multe structuri cu nume asemănătoare. Tabelul de mai jos le separă.

România face parte din Uniunea Europeană și din Consiliul Europei, este membră deplină a spațiului Schengen, dar nu a adoptat încă moneda euro. Diferențele dintre aceste apartenențe contează când cauți ce drept ai și cui te adresezi; despre frontiere găsești detalii în ghidul despre Spațiul Schengen: ce înseamnă libera circulație în practică.

Cum s-a ajuns aici: tratatele, pe scurt

Uniunea de azi este rezultatul unui șir de tratate semnate în peste o jumătate de secol, fiecare adăugând competențe și instituții. Tratatele sunt „dreptul primar” al Uniunii: ele stabilesc ce poate face Uniunea, cum votează instituțiile și ce drepturi au cetățenii.

Astăzi, Uniunea se sprijină pe două tratate de bază: Tratatul privind Uniunea Europeană (TUE), care stabilește valorile, instituțiile și regulile generale, și Tratatul privind funcționarea Uniunii Europene (TFUE), care detaliază politicile și procedurile. Lângă ele stă Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene, care are aceeași valoare juridică precum tratatele și se aplică instituțiilor UE și statelor membre atunci când pun în aplicare dreptul Uniunii.

Drumul României spre Uniune

România a depus cererea de aderare în 1995, a negociat apoi capitolele acquis-ului comunitar (adică ansamblul regulilor europene pe care trebuia să le preia), a semnat Tratatul de aderare în 2005 și a devenit stat membru la 1 ianuarie 2007, odată cu Bulgaria. Pentru aderare, statele candidate trebuie să îndeplinească criteriile de la Copenhaga: instituții stabile care garantează democrația și statul de drept, o economie de piață funcțională și capacitatea de a prelua obligațiile de membru. Pentru a integra aderarea în ordinea juridică internă, Constituția României a fost revizuită în 2003, iar articolul 148 tratează explicit integrarea în Uniune, așa cum explică ghidul despre Constituția României: structură, principii și revizuire.

Valorile și principiile după care funcționează

Uniunea are o bază de valori comune și trei principii care îi limitează puterea. Ambele sunt scrise în tratate și pot fi invocate în fața instanțelor.

Valorile din articolul 2 TUE

Articolul 2 din Tratatul privind Uniunea Europeană enumeră valorile pe care se întemeiază Uniunea: respectarea demnității umane, libertatea, democrația, egalitatea, statul de drept și respectarea drepturilor omului, inclusiv ale persoanelor aparținând minorităților. Un stat care încalcă grav și persistent aceste valori poate face obiectul procedurii din articolul 7 TUE, care poate duce, în cazul extrem, la suspendarea unor drepturi, inclusiv a dreptului de vot în Consiliu.

Cele trei principii care limitează Uniunea

• Principiul atribuirii: Uniunea acționează numai în limitele competențelor pe care statele i le-au dat prin tratate. Tot ce nu i s-a atribuit rămâne la statele membre.
• Principiul subsidiarității: în domeniile în care împarte competența cu statele, Uniunea intervine doar dacă obiectivul nu poate fi atins suficient la nivel național, regional sau local și poate fi realizat mai bine la nivel european.
• Principiul proporționalității: acțiunea Uniunii nu trebuie să depășească ceea ce este necesar pentru a atinge obiectivele tratatelor.

Parlamentele naționale, inclusiv Camera Deputaților și Senatul, verifică respectarea subsidiarității pentru fiecare proiect de act legislativ european, printr-o procedură explicată în ghidul despre Legislația UE: regulamente, directive și cum sunt adoptate.

Ce decide Uniunea și ce rămâne la nivel național

Răspunsul direct: Uniunea are trei tipuri de competențe, iar în fiecare tip puterea ei este diferită. Tratatul de la Lisabona a făcut această împărțire explicită, ca să se știe cine răspunde pentru ce.

Câteva domenii importante rămân, în esență, naționale: organizarea sistemului de sănătate și a școlii, cotele impozitului pe venit, organizarea administrativ-teritorială, sistemul electoral pentru Parlamentul național sau organizarea justiției. Uniunea poate influența aceste domenii indirect (prin finanțări, recomandări sau prin regulile pieței unice), dar nu le poate prelua.

Politica externă și de securitate comună are un regim separat: deciziile se iau, de regulă, cu unanimitate de statele membre, iar rolul Parlamentului European și al Curții este mai restrâns.

Cele șapte instituții și rolul fiecăreia

Uniunea are șapte instituții, enumerate în articolul 13 TUE, fiecare cu un rol precis. Ele nu se suprapun pe modelul clasic „legislativ – executiv – judecătoresc”, dar se controlează reciproc într-un echilibru instituțional propriu.

Pe lângă instituții, Uniunea are organe consultative (Comitetul Economic și Social European, care reprezintă angajatorii, sindicatele și societatea civilă, și Comitetul Regiunilor, care reprezintă autoritățile locale și regionale), Ombudsmanul European, Banca Europeană de Investiții și zeci de agenții specializate, de la siguranța alimentară la medicamente și aviație.

Comisia, Consiliul și Parlamentul formează așa-numitul „triunghi instituțional”, care face legile. Cum se formează fiecare și cum votează găsești în ghidul dedicat instituțiilor UE: Comisia, Consiliul și Parlamentul European, iar despre instanța de la Luxemburg în Curtea de Justiție a UE: ce judecă și cum te afectează.

Important: Consiliul European (șefii de stat sau de guvern), Consiliul Uniunii Europene (miniștrii) și Consiliul Europei (organizația de la Strasbourg) sunt trei structuri diferite. Numele seamănă, rolurile nu.

Cum se ia o decizie europeană, pas cu pas

Cele mai multe legi europene se adoptă prin procedura legislativă ordinară, în care Parlamentul European și Consiliul au puteri egale, iar Comisia are dreptul de inițiativă. Drumul tipic al unei legi arată așa:

1. Pregătirea: Comisia face consultări publice, studii de impact și discuții cu experți, părți interesate și autorități naționale.
2. Propunerea: Comisia adoptă oficial propunerea și o transmite Parlamentului, Consiliului și parlamentelor naționale.
3. Controlul subsidiarității: parlamentele naționale au opt săptămâni să transmită avize motivate dacă socotesc că propunerea încalcă subsidiaritatea.
4. Lecturile: Parlamentul și Consiliul își stabilesc pozițiile și le negociază, adesea în întâlniri tripartite informale cu Comisia, numite triloguri.
5. Adoptarea: când ambele instituții aprobă același text, legea este semnată și publicată în Jurnalul Oficial al Uniunii Europene.
6. Aplicarea: regulamentul se aplică direct, iar directiva trebuie transpusă de fiecare stat în termenul stabilit.

În unele domenii sensibile se aplică proceduri legislative speciale, în care Consiliul decide singur, adesea cu unanimitate, iar Parlamentul doar este consultat sau își dă acordul. Detaliile procedurii, ale tipurilor de acte și ale transpunerii sunt explicate în Legislația UE: regulamente, directive și cum sunt adoptate.

Bugetul UE și fondurile care ajung în România

Bugetul Uniunii se stabilește în două trepte: un cadru financiar multianual (CFM), de regulă pe șapte ani, care fixează plafoanele de cheltuieli pe mari domenii, și bugetul anual, adoptat în comun de Parlamentul European și de Consiliu în limitele acestor plafoane. Cadrul financiar multianual se adoptă de Consiliu cu unanimitate, după aprobarea Parlamentului.

De unde vin banii

Bugetul european este mic în comparație cu bugetele naționale, în jurul a 1% din venitul național brut al Uniunii, și este finanțat din resurse proprii:

• taxele vamale încasate la frontierele externe ale Uniunii;
• o resursă calculată pe baza taxei pe valoarea adăugată colectate de state;
• contribuțiile statelor calculate pe baza venitului național brut, care reprezintă cea mai mare parte;
• resurse mai noi, precum cea legată de deșeurile de ambalaje din plastic nereciclate.

Pe ce se cheltuiesc

Cele mai mari capitole sunt politica de coeziune, care finanțează infrastructură, dezvoltare regională și investiții sociale în regiunile mai puțin dezvoltate, și politica agricolă comună (PAC), care include plățile directe pentru fermieri și dezvoltarea rurală. Se adaugă cercetarea (programul-cadru pentru cercetare și inovare), programul Erasmus+, protecția mediului, frontierele și ajutorul extern. După criza pandemică, Uniunea a creat și instrumentul NextGenerationEU, din care România finanțează Planul Național de Redresare și Reziliență (PNRR).

În România, fondurile europene sunt gestionate de autorități de management din ministere și de agenții specializate. Plățile pentru fermieri trec prin Agenția de Plăți și Intervenție pentru Agricultură (APIA), iar investițiile rurale prin Agenția pentru Finanțarea Investițiilor Rurale (AFIR). Dacă te interesează un proiect finanțat din bani europeni în localitatea ta, beneficiarul are obligația de publicitate, iar autoritatea locală răspunde cererilor de informații de interes public, ca orice instituție; vezi Informațiile de interes public: cum le ceri unei instituții.

Sfat: Când vezi un panou cu drapelul european pe un șantier, caută pe el numele programului și codul proiectului. Cu ele poți verifica pe site-ul autorității de management valoarea finanțării, termenele și beneficiarul.

Cum se aplică dreptul european în România

Dreptul Uniunii se aplică în România cu prioritate față de legile naționale contrare. Principiul a fost stabilit de Curtea de Justiție încă din anii 1960, iar Constituția României îl preia în articolul 148: tratatele constitutive și celelalte reglementări europene cu caracter obligatoriu au prioritate față de dispozițiile contrare din legile interne. Parlamentul, Președintele, Guvernul și autoritatea judecătorească garantează aducerea la îndeplinire a acestor obligații.

În practică, asta se vede în câteva mecanisme:

• Aplicarea directă a regulamentelor: un regulament european, precum cel privind protecția datelor personale, se aplică în România fără să fie copiat într-o lege română.
• Transpunerea directivelor: Parlamentul sau Guvernul adoptă legi, ordonanțe ori hotărâri care preiau rezultatul cerut de directivă; despre ordonanțe găsești explicații în Ordonanțele de urgență: ce sunt și cum sunt controlate.
• Judecătorul național ca judecător european: orice instanță română aplică dreptul UE și lasă neaplicată legea națională contrară; când are îndoieli de interpretare, poate întreba Curtea de Justiție printr-o trimitere preliminară.
• Procedura de constatare a neîndeplinirii obligațiilor: Comisia poate porni o procedură împotriva unui stat care nu respectă dreptul UE, iar Curtea poate aplica, în final, sancțiuni financiare.

Raportul dintre dreptul european și Constituție este analizat și de Curtea Constituțională a României, care și-a exprimat poziția în mai multe decizii; rolul ei general este explicat în Curtea Constituțională: rolul ei și cum ajunge o cauză acolo. Pentru imaginea de ansamblu a instituțiilor românești care aplică aceste reguli, vezi Instituțiile statului român: cine ce face, pe înțeles.

România în Uniune: cine o reprezintă și unde

România este prezentă în toate instituțiile, dar în roluri diferite. Este util să știi cine vorbește în numele țării și cine nu.

• În Consiliul European, România este reprezentată, de regulă, de Președintele României, conform unei decizii a Curții Constituționale din 2012.
• În Consiliul UE, participă miniștrii Guvernului sau înlocuitorii lor, pe domeniul discutat.
• La Bruxelles, Reprezentanța Permanentă a României pe lângă Uniunea Europeană pregătește pozițiile și negociază zilnic, prin ambasadori și diplomați.
• În Parlamentul European, eurodeputații aleși în România nu reprezintă statul, ci cetățenii, și lucrează în grupuri politice europene; vezi Alegerile europarlamentare: cum sunt aleși eurodeputații.
• În Comisia Europeană, comisarul propus de Guvernul României este independent și nu primește instrucțiuni de la statul său.
• În Curtea de Justiție și în Curtea de Conturi, membrii numiți la propunerea României sunt, de asemenea, independenți.

Pozițiile pe care Guvernul le susține la Bruxelles sunt discutate și cu Parlamentul României, ale cărui comisii pentru afaceri europene examinează proiectele de acte europene; rolul general al celor două camere este explicat în Parlamentul României: Camera Deputaților și Senatul.

Ce poți face tu ca cetățean european

Cetățenia europeană se adaugă celei române și îți dă drepturi pe care le poți folosi direct. Fiecare are o procedură concretă:

În plus, poți participa la consultările publice ale Comisiei pe portalul „Spune-ți părerea” (Have your say), poți scrie oricărei instituții europene în limba română și ai dreptul să primești răspunsul tot în română. Pentru întrebări generale, rețeaua Europe Direct răspunde gratuit, inclusiv telefonic, la numărul unic european 00 800 6 7 8 9 10 11, iar portalul Your Europe (Europa ta) explică pe țări drepturile legate de muncă, ședere, mașină, sănătate sau afaceri.

Sfat: Înainte să crezi o informație de tipul „Bruxellesul a interzis...”, caută actul în EUR-Lex. Multe titluri spectaculoase se referă la propuneri care încă nu au fost adoptate sau la recomandări fără forță obligatorie.

Drepturile pe care ți le dă cetățenia română, de la petiție la cererea de informații, se completează cu cele europene; imaginea completă o găsești în Drepturile cetățeanului român: ghid de participare civică.

Ce merită reținut

Uniunea Europeană nu este nici un superstat, nici o simplă alianță: este o construcție juridică în care 27 de state exercită în comun doar competențele scrise în tratate. Comisia propune, Parlamentul European și Consiliul decid, Consiliul European dă direcția, Curtea de Justiție veghează ca regulile să fie aplicate la fel peste tot, iar statele, inclusiv România, aplică zilnic aceste reguli prin propriile instituții.

De reținut:

• România este stat membru din 1 ianuarie 2007 și face parte și din spațiul Schengen, dar nu din zona euro;
• tratatele de bază sunt TUE și TFUE, alături de Carta drepturilor fundamentale;
• regulamentele se aplică direct, directivele se transpun prin acte naționale;
• dreptul UE are prioritate față de legile interne contrare (articolul 148 din Constituție);
• bugetul se stabilește pe cadre multianuale, iar fondurile sunt gestionate în România de ministere și agenții;
• ai instrumente concrete: vot, petiție, plângere la Ombudsman, inițiativă cetățenească, SOLVIT.